PLANOWANIE ZINTEGROWANE

Społeczeństwa XXI wieku odeszły od koncepcji rozwoju społeczno-gospodarczego opartego na prostym wzroście ilościowym. W XX wieku rozwinięto teorie rozwoju zrównoważonego1 i dobrobytu2. A tym samym przeniesienie punktu ciężkości polityki rozwoju na jakość a nie ilość. Fundamentalny dla rozwoju zrównoważonego Raport Brundtland (Raport Światowej Komisji ds. Środowiska i Rozwoju Narodów Zjednoczonych 1987, cz. I, rozdz. 2.I, podrozdz. 15) definiuje rozwój zrównoważony jako taką eksploatację zasobów, kierunki inwestowania i rozwoju technologicznego oraz zmiany instytucjonalne, które pozostają w harmonii i polepszają zarówno istniejący, jak i przyszły potencjał dla realizacji ludzkich potrzeb i aspiracji. Jest to niejako uwzględniająca przyszłość parafraza zasady Vilfreda Pareta, zgodnie z którą poziom dobrobytu w społeczeństwie zwiększa się pod warunkiem, że czyjekolwiek położenie polepsza się, a jednocześnie niczyje położenie się nie pogarsza (za: Czarny 2011, s. 5).

Wdrażanie koncepcji zrównoważonego rozwoju postępuje na całym świecie od końca XX wieku. Multidyscyplinarny charakter rozwoju zrównoważonego rozpatrywany był wielopłaszczyznowo, z punktem wyjścia przy problemach ekologicznych (Earth Summit Bulletin; vol. 2 nr 13; ONZ 1992). Rozważano co najmniej sześć jego aspektów: ekologiczny, społeczny, ekonomiczny, przestrzenny, cywilizacyjny, instytucjonalno-polityczny (Borys 1999, 2004, Graczyk 2008). Pearce i Turner (1990) definiowali rozwój zrównoważony jako maksymalizacja korzyści netto z rozwoju gospodarczego, przy jednoczesnej ochronie oraz zapewnieniu odtwarzania, użyteczności i jakości zasobów naturalnych w długiej perspektywie czasowej. Rozwój gospodarczy musi wówczas oznaczać nie tylko wzrost dochodów per capita, ale także poprawę innych elementów dobrobytu społecznego. Musi on obejmować również niezbędne zmiany strukturalne w gospodarce jak i całym społeczeństwie.

Tak szerokie i pełne pojęcie rozwoju zrównoważonego jest podstawą polityki rozwoju Unii Europejskiej oraz jej poszczególnych państw członkowskich. Strategia Zrównoważonego Rozwoju Unii Europejskiej (COM[2001] 264) stawia sobie za cel ciągłą poprawę jakości życia obywateli przez społeczności zorganizowane z poszanowaniem zasady zrównoważonego rozwoju, które zarządzają zasobami i używają ich w sposób efektywny oraz wykorzystują potencjał gospodarki związany z innowacjami ekologicznymi i społecznymi, zapewniając dobrobyt, ochronę środowiska oraz spójność społeczną. Aspekt terytorialny szerzej sprecyzowano dokumentami Europejskiej Perspektywy Rozwoju Przestrzennego (1999), Karty Lipskiej (2007) i Europejskiej Agendy Terytorialnej 2020 (2011).

Karta Lipska w sposób bezpośredni odnosi się nie tylko do terytorialnych aspektów rozwoju, ale i kulturowych i estetycznych. Biorąc pod uwagę pięć wymiarów przestrzeni piękna: naturalnego, kulturowego, społecznego, ekonomicznego i technologicznego (Zuziak 2007), Karta Lipska zdecydowanie postuluje planowanie zintegrowane oraz uwzględnienie piękna w polityce rozwoju. Jest to niejako zapowiedź zmian wyczekiwanych po czasach dominacji funkcjonalizmu. Dłużej niż przez dwa tysiące lat przeważało w kulturze europejskiej przekonanie, że piękno, czyli harmonia, miara, ład, doskonała proporcja jest własnością świata i jedną z wielkich idei ludzkości. (...) Jest możliwe, a nawet jak najbardziej prawdopodobne, że idea piękna wróci. – Ale dzisiaj jest w upadku. (Tatarkiewicz 1970, s. 15). Pojęcie piękna, ze względu na jego subiektywizm, niemierzalność, ale i wielowymiarowość, nie występuje bezpośrednio w żadnej z oficjalnych państwowych polityk w Polsce i Unii Europejskiej. W Wielkiej Brytanii od dekady na znaczeniu rośnie pojęcie „dobrego projektu”, które doczekało się statusu ustawowego w najnowszym dokumencie Narodowych Ram dla Polityki Planowania (Departament for Communities and Local Government 2012; rozdz.7).

W Polsce o pięknie i walorach estetycznych przestrzeni mówi się w ostatnich latach szeroko, głównie w kontekście ładu i chaosu przestrzennego (Böhm 2007; Mikielewicz 2007; Zuziak 2007, 2008, Ziobrowski 2008; Poniatowicz 2009; Kowalewski 2012; Buczek i Gzell 2012; Izdebski i in. 2007, s. 77). Ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (DzU z 2003 r. nr 80, poz. 717 z z póź. zm. art. 2 pkt. 1). Jest on w Polsce ustawowym zadaniem własnym samorządów szczebla gminnego (DzU 1990 nr 16 poz. 95 z z późniejszymi zmianami; art. 7 pkt. 1) i wojewódzkiego (DzU 1998 nr 91 poz. 576; art. 11 pkt. 7). Kształtowanie ładu przestrzennego pozostaje również w centrum planowania rozwoju w Polsce zarówno na szczeblu krajowym, jak i strategiach przygotowywanych przez samorządy poszczególnych szczebli administracyjnych (DzU 2006 nr 227 poz. 1658 z póź. zm.; rozdz. 2).

Warto zwrócić uwagę, że definicja pojęcia ładu przestrzennego znajduje się wyłącznie w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku. W praktyce więc wszelkie kompetencje szczegółowe dla kształtowania przestrzeni przypisane są wyłącznie ustawowemu planowaniu przestrzennemu, a planowanie rozwoju, w tym przede wszystkim inwestycji publicznych, jest procesem od niego niezależnym. Planowanie przestrzenne ma w takim ujęciu charakter statyczny, związany z uregulowaniami dotyczącymi przeznaczenia terenów, wyznaczeniem obszarów priorytetowych dla działań sektora publicznego, wskazówkami dotyczącymi parametrów zabudowy i zagospodarowania terenów. Innymi słowy – planowanie rozwoju polega na programowaniu działania, zaś planowanie przestrzenne na biernych regulacjach prawnych.

Biorąc pod uwagę kompetencje ministerialne – planowanie rozwoju i planowanie przestrzenne pozostają w dwóch różnych domenach rządu Rzeczpospolitej Polski. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zajmuje się bezpośrednio kwestiami zarządzania rozwojem, w tym jego aspektami terytorialnymi (przestrzennymi) oraz szeroko rozumianą polityką przestrzenną, zaś Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Zał. do zarządzenia nr 98 Prezesa Rady Ministrów 2011, art. 1 pkt.1) zarządza sprawami budownictwa, planowania lokalnego i zagospodarowania przestrzennego. W wyniku takiego pozycjonowania zagadnień z zakresu kształtowania zagospodarowania przestrzennego w ustawodawstwie polskim, powstaje przyzwolenie dla rozszczepienia relacji między rozwojem społeczno-gospodarczym a przestrzennym. Kreowanie ładu przestrzennego postrzegane jest wyłącznie jako działanie regulacyjne, rozłączne z aktywnym kształtowaniem wysokiej jakości środowiska zabudowanego, zaś polityka rozwoju słabo odzwierciedla aspekt terytorialny. Według Ziobrowskiego (2010, s. 69) System tworzenia warunków dla kształtowania ładu przestrzennego jest nieprzejrzysty, począwszy od ustawowej definicji ładu przestrzennego po ład, doskonała proporcja jest własnością świata i jedną z wielkich idei ludzkości. (...) Jest możliwe, a nawet jak najbardziej prawdopodobne, że idea piękna wróci. – Ale dzisiaj jest w upadku. (Tatarkiewicz 1970, s. 15). Pojęcie piękna, ze względu na jego subiektywizm, niemierzalność, ale i wielowymiarowość, nie występuje bezpośrednio w żadnej z oficjalnych państwowych polityk w Polsce i Unii Europejskiej. W Wielkiej Brytanii od dekady na znaczeniu rośnie pojęcie „dobrego projektu”, które doczekało się statusu ustawowego w najnowszym dokumencie Narodowych Ram dla Polityki Planowania (Departament for Communities and Local Government 2012; rozdz.7).

W Polsce o pięknie i walorach estetycznych przestrzeni mówi się w ostatnich latach szeroko, głównie w kontekście ładu i chaosu przestrzennego (Böhm 2007; Mikielewicz 2007; Zuziak 2007, 2008, Ziobrowski 2008; Poniatowicz 2009; Kowalewski 2012; Buczek i Gzell 2012; Izdebski i in. 2007, s. 77). Ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (DzU z 2003 r. nr 80, poz. 717 z z póź. zm. art. 2 pkt. 1). Jest on w Polsce ustawowym zadaniem własnym samorządów szczebla gminnego (DzU 1990 nr 16 poz. 95 z z późniejszymi zmianami; art. 7 pkt. 1) i wojewódzkiego (DzU 1998 nr 91 poz. 576; art. 11 pkt. 7). Kształtowanie ładu przestrzennego pozostaje również w centrum planowania rozwoju w Polsce zarówno na szczeblu krajowym, jak i strategiach przygotowywanych przez samorządy poszczególnych szczebli administracyjnych (DzU 2006 nr 227 poz. 1658 z póź. zm.; rozdz. 2).

Warto zwrócić uwagę, że definicja pojęcia ładu przestrzennego znajduje się wyłącznie w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku. W praktyce więc wszelkie kompetencje szczegółowe dla kształtowania przestrzeni przypisane są wyłącznie ustawowemu planowaniu przestrzennemu, a planowanie rozwoju, w tym przede wszystkim inwestycji publicznych, jest procesem od niego niezależnym. Planowanie przestrzenne ma w takim ujęciu charakter statyczny, związany z uregulowaniami dotyczącymi przeznaczenia terenów, wyznaczeniem obszarów priorytetowych dla działań sektora publicznego, wskazówkami dotyczącymi parametrów zabudowy i zagospodarowania terenów. Innymi słowy – planowanie rozwoju polega na programowaniu działania, zaś planowanie przestrzenne na biernych regulacjach prawnych.

Biorąc pod uwagę kompetencje ministerialne – planowanie rozwoju i planowanie przestrzenne pozostają w dwóch różnych domenach rządu Rzeczpospolitej Polski. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zajmuje się bezpośrednio kwestiami zarządzania rozwojem, w tym jego aspektami terytorialnymi (przestrzennymi) oraz szeroko rozumianą polityką przestrzenną, zaś Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Zał. do zarządzenia nr 98 Prezesa Rady Ministrów 2011, art. 1 pkt.1) zarządza sprawami budownictwa, planowania lokalnego i zagospodarowania przestrzennego. W wyniku takiego pozycjonowania zagadnień z zakresu kształtowania zagospodarowania przestrzennego w ustawodawstwie polskim, powstaje przyzwolenie dla rozszczepienia relacji między rozwojem społeczno-gospodarczym a przestrzennym. Kreowanie ładu przestrzennego postrzegane jest wyłącznie jako działanie regulacyjne, rozłączne z aktywnym kształtowaniem wysokiej jakości środowiska zabudowanego, zaś polityka rozwoju słabo odzwierciedla aspekt terytorialny. Według Ziobrowskiego (2010, s. 69) System tworzenia warunków dla kształtowania ładu przestrzennego jest nieprzejrzysty, począwszy od ustawowej definicji ładu przestrzennego poinstrumenty jego osiągania. (…) Pomimo że ład przestrzenny warunkuje rozwój i postęp, w społecznej hierarchii ważności jest na odległym miejscu. Wyrazem tego jest między innymi niechęć obywateli i władz do planowania przestrzennego, niechęć do poszukiwania równowagi pomiędzy sferą interesu publicznego i sferą interesów prywatnych. Powszechnie wiadomo, że ład przestrzenny chroni także właściciela i przedsiębiorcę przed niekorzystnymi zewnętrznymi efektami działalności innych uczestników gry w przestrzeni.

Ten rozdźwięk jest postrzegany jako jeden z podstawowych problemów systemowych polityki rozwoju w Polsce (Izdebski i in. 2007; Noworól 2008; Ministerstwo Rozwoju Regionalnego 2009; Lorens i Martyniuk 2010; Śleszyński i Solon 2010; Państwowa Rada Gospodarki Przestrzennej 2011, Jędraszko 2011), przejaw niespójności z polityką rozwoju zrównoważonego Unii Europejskiej (Polityka Rozwoju Zrównoważonego UE 2001; Karta Lipska 2007, Agenda Terytorialna Unii Europejskiej 2020, 2011). Właściwie wszystkie środowiska zgodne są co do tego, że należy integrować planowanie przestrzenne z innymi planami sektorowymi (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego 2009 i 2007, Noworól 2011; Izdebski i in. 2007; Zuziak 2008, Chwalibóg 2009; Markowski 2010; Gzell 2011; Buczek 2011; Buczek i Gzell 2012; IV Kongres Urbanistyki Polskiej 2012; Grzesiak 2013).

Podjęta w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (2011) diagnoza ładu przestrzennego w Polsce wskazuje na wysokie koszty społeczne i ekonomiczne obecnego systemu gospodarki przestrzennej i narastającego w konsekwencji nieładu przestrzennego, zaniechanie kontroli procesów przestrzennych przez władze publiczne, dezintegrację instytucjonalną systemu planowania przestrzennego oraz luki w systemie aktów planistycznych. W wyniku tej diagnozy przyjęto zestaw działań na rzecz przywrócenia i utrwalenia ładu przestrzennego w Polsce. Podstawowym jest wprowadzenie zintegrowanego (spójnego i hierarchicznego) systemu planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego zdolnego do efektywnej koordynacji działań podmiotów publicznych i polityk publicznych mających największe znaczenie dla zagospodarowania przestrzennego na różnych poziomach zarządzania (Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2011, str. 170).

 

 

 

 

 

1 Encyklopedia PWN: rozwój zrównoważony to rozwój społeczno-ekonomiczny współczesnych społeczeństw, polegający na zaspokajaniu ich potrzeb w taki sposób, aby nie zmniejszać możliwości zaspokajania potrzeb przyszłym pokoleniom.

2 Encyklopedia PWN: dobrobyt, ekon. stan wysokiego zaspokojenia potrzeb bytowych i kulturalnych ludności


copyright (c) 2010 Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie

engine by MOAI